Un bilan en demi-teinte pour la Garantie européenne pour l'enfance
Cinq ans après l'adoption de la Garantie européenne pour l'enfance, la pauvreté infantile dans l'Union européenne n'a reculé que de 53 000 enfants sur 19,3 millions concernés. Soit une amélioration infime, quasi imperceptible. Comment l'Europe aurait-elle pu réussir là où les États membres, dotés de budgets bien plus importants, n'ont guère brillé ?
Tirant les leçons de ce bilan médiocre, la Commission européenne remet sur la table une stratégie de lutte contre la pauvreté qui, cette fois, s'attaque à tous les segments du cycle de pauvreté : enfance misérable, études médiocres, accès à l'emploi difficile ou précaire et vieillesse dans le dénuement. « Sans ambition, il n'y a pas d'action, tranche la commissaire Roxana Minzatu, en charge du dossier. La question n'est pas de savoir si nous pouvons nous permettre d'agir, mais si nous pouvons nous permettre de ne pas agir. »
Parmi les mesures annoncées figure une future directive fixant des normes minimales de services d'accompagnement pour les personnes éloignées du marché du travail – chômeurs de longue durée, mères isolées, jeunes sans qualification. C'est le seul instrument juridiquement contraignant du paquet. Il obligerait les États membres à garantir un accès effectif à la garde d'enfants, à la formation, à un accompagnement personnalisé vers l'emploi. En théorie, c'est précisément le chaînon manquant que la Garantie enfance n'avait pas su saisir.
Les failles de la Garantie enfance
Pour comprendre pourquoi cette directive est nécessaire, il faut revenir sur ce qui a raté. La Garantie enfance était séduisante. Adoptée en 2021, elle promettait à chaque enfant en situation de vulnérabilité un accès gratuit et effectif à l'éducation préscolaire, aux soins de santé, aux repas scolaires et à un logement décent. Les plans d'action nationaux ont été rédigés par les États membres. Les fonds ont été fléchés – 5 % des enveloppes du Fonds social européen (ESF +), soit environ 2,5 milliards d'euros. Les rapports ont été publiés comme convenu. Mais les enfants pauvres sont restés pauvres.
Un problème conceptuel
Le premier problème est conceptuel. La Garantie a été construite autour de l'accès aux services, non autour des revenus. Or la pauvreté infantile se mesure par les ressources des parents, pas par la fréquentation de la cantine scolaire. Un enfant qui déjeune gratuitement à la cantine mais rentre le soir dans un appartement surpeuplé, avec une mère seule au RSA et un loyer qui dévore 60 % des ressources familiales, reste statistiquement pauvre. L'instrument soignait les symptômes en ignorant la maladie.
C'était visible dès la conception. Mais l'ambition redistributive directe – augmenter les transferts vers les ménages les plus démunis – impliquait d'entrer dans la souveraineté fiscale des États membres, terrain que Bruxelles s'interdit d'occuper, faute de compétences. On a donc construit un instrument politique autour de ce qu'on pouvait faire plutôt qu'autour de ce qui aurait été efficace.
L'angle mort des parents
La Garantie s'occupait des enfants. Elle oubliait les mères. Trois quarts des femmes avec de jeunes enfants disent la même chose : elles ne travaillent pas parce qu'elles n'ont personne à qui confier leurs enfants. Pas de crèche, pas de place, pas les moyens. Alors elles restent à la maison. Et la famille reste pauvre. Et l'enfant grandit dans la pauvreté.
On leur offrait une cantine gratuite. Il leur fallait une place en garderie. La Commission le reconnaît aujourd'hui en évoquant un « chaînon manquant » après cinq ans. Cette prise de conscience tardive est elle-même instructive : elle révèle une organisation en silos qui traitait la pauvreté infantile d'un côté, l'emploi des femmes de l'autre sans jamais saisir le phénomène dans sa totalité. La vie des pauvres, elle, ne se fragmente pas en directions générales.
Un instrument non contraignant
Le troisième écueil est juridique. La Garantie enfance est une recommandation du Conseil, autrement dit un instrument non contraignant. Les États membres ont rédigé leurs plans nationaux, parfois de belle facture, sans qu'aucun mécanisme de sanction ne s'applique en cas de résultats insuffisants. La Commission peut interpeller, recommander, signaler ; elle n'a aucun moyen d'obtenir une application de ses préconisations.
Dans cet univers de droit souple, la bonne volonté politique nationale fait toute la différence. Or, elle a précisément manqué là où la pauvreté infantile était la plus sévère. Trois pays concentrent la pauvreté la plus importante : la Roumanie, la Bulgarie et la Grèce. Trois pays dont l'administration peine le plus à mobiliser les fonds européens disponibles. La capacité d'absorption de ces fonds par les États les plus pauvres est inversement proportionnelle à leurs besoins. Paradoxe cruel, connu de longue date et jamais résolu.
Le choc de l'inflation
À ces failles structurelles s'est ajouté un choc dévastateur : l'inflation à la suite de la guerre en Ukraine. La Garantie enfance a été conçue pour un monde de croissance modérée et de prix stables. La hausse des prix alimentaires de près de 32 % en trois ans à partir du conflit ukrainien a touché en premier et durement les ménages les plus fragiles. Un enfant supplémentaire accédant à la cantine gratuite ne compense pas un caddie qui coûte un tiers de plus.
Une contradiction interne
Il y a enfin une contradiction que la Commission se garde soigneusement d'évoquer. Pendant que la Direction générale de l'emploi (EMPL) à Bruxelles finance des programmes d'inclusion sociale, la DG Affaires économiques pousse simultanément certains États membres à comprimer leurs dépenses publiques au nom du pacte de stabilité. La main gauche défait ce que la main droite construit. À Athènes, à Bucarest, à Sofia, les coupes dans les prestations sociales nationales ont largement excédé ce que les fonds européens pouvaient compenser. C'est un fait.
Nul ne le dira officiellement. Mais c'est là que se joue la vérité de la politique sociale européenne : elle est structurellement subordonnée à la politique budgétaire, qui elle-même obéit à une logique de discipline fiscale, produit d'une cohérence budgétaire exigé par la monnaie commune. Dans cette hiérarchie des priorités, la pauvreté infantile occupe le dernier rang et la stabilité de la zone euro le premier. C'est aux États membres de faire, in fine, les arbitrages sociaux les plus pertinents.
Une nouvelle stratégie, mais des doutes persistent
Face à ce bilan, la Commission opte pour l'approfondissement. La Garantie enfance renforcée élargit son périmètre aux parents, ajoute une carte d'accès aux services, intègre la santé mentale et la sécurité en ligne, travaille sur les transitions vers l'âge adulte. C'est intellectuellement plus cohérent que la version originale. Mais l'instrument reste non contraignant. Les États les plus défaillants resteront libres de le rester.
Et la question de fond demeure posée : peut-on réduire significativement la pauvreté infantile sans harmonisation fiscale et sans transferts budgétaires nets entre États membres ? Il faut rappeler l'objectif vertigineux de cette politique : sortir 5 millions d'enfants de la pauvreté d'ici 2030 sur un total de 19,3 millions. Les cinq dernières années n'en ont sorti que 53 000. Il reste quatre ans.
