L'Union européenne va-t-elle écorner l'un de ses principes fondateurs ? Depuis des décennies, son budget repose sur un principe simple : les riches paient pour les pauvres, et les pauvres ouvrent leur marché aux entreprises des nations les plus industrialisées. Les fonds de cohésion, la politique agricole commune, les aides structurelles — tout ce mécanisme de redistribution a permis à une vingtaine de pays moins développés de rattraper, au moins partiellement, leurs voisins occidentaux.
Un virage vers l'investissement et la compétitivité
Mais la proposition de cadre financier pluriannuel 2028-2034 de la Commission européenne opère un virage : place au budget d'investissement, à la compétitivité, à la défense. La redistribution recule. Et seize pays, à l'initiative de la Roumanie, réunis sous la bannière des « Amis de la Cohésion », ont décidé ce lundi de dire non. Parmi eux, l'Italie de Giorgia Meloni, la Pologne de Donald Tusk, l'Espagne de Pedro Sanchez, le Portugal, la Hongrie, la Slovaquie, la République tchèque, la Bulgarie, la Grèce, les États baltes...
Les origines du Fonds européen de développement régional
Tout commence en 1975. La Grande-Bretagne vient d'adhérer et réclame un mécanisme de compensation pour ses régions industrielles en déclin. L'idée était dans l'air déjà depuis deux ans. Mais Londres accentue la pression et c'est ainsi que naît le Fonds européen de développement régional, le Feder. L'Europe apprend à redistribuer.
Le vrai tournant est celui de 1986. Jacques Delors veut son marché unique. Mais la Grèce, l'Espagne et le Portugal, fraîchement entrés, tremblent à l'idée d'être écrasés par la concurrence du Nord. Delors leur propose un pacte : vous ouvrez vos marchés, nous doublons les fonds structurels. Ce compromis fondateur est inscrit dans l'Acte unique européen. Six ans plus tard, le traité de Maastricht le grave dans le marbre en créant le Fonds de cohésion, réservé aux États dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.
Le rattrapage des économies ex-communistes
L'élargissement de 2004 change la nature du dispositif. La Pologne, les pays baltes, la Tchéquie rejoignent l'Union depuis des niveaux très bas — entre 42 et 55 % de la moyenne européenne en standards de pouvoir d'achat. Les montants engagés explosent. La machine redistributive tourne à plein régime pendant deux décennies.
Mais 22 ans plus tard, est-ce encore justifié ? La perte de compétitivité du continent, documentée par les rapports Draghi et Letta, incite la Commission à revoir toute l'architecture du prochain budget de long terme (2028/2034). Mais l'argent ne pousse pas sur les arbres. Pour ménager les nouvelles priorités que sont la compétitivité, l'innovation technologique et la défense, il faut bien raboter les politiques traditionnelles : la PAC et les fonds de cohésion. D'une logique purement redistributive, le budget européen ajoute une logique d'investissement.
Le critère de l'excellence rebat les cartes
Mais forcément, les bénéficiaires ne seront pas les mêmes. Si le critère devient « l'excellence » et la pertinence des projets - ce qui est souhaitable -, les pays qui draineront le maximum de soutien sont ceux qui bénéficient déjà du meilleur tissu industriel, des meilleurs chercheurs, des meilleures universités.
L'argent retournera aux pays les plus riches et contribuera à lever des fonds privés. La logique est la bonne. Mais elle laisse sur le bas-côté tous les pays qui ne bénéficient pas de l'écosystème le plus performant et qui comptent toujours sur les fonds de cohésion pour se maintenir dans le jeu.
Le miracle polonais
Les chiffres d'Eurostat racontent une histoire de rattrapage réel. En 2004, la Pologne affichait 46 % de la moyenne européenne en standards de pouvoir d'achat. Elle navigue aujourd'hui autour de 80 %. La Tchéquie flirte avec la moyenne, à moins de 10 % en dessous. La Lituanie et la Slovénie sont dans la même zone. L'Institut économique polonais estime que le PIB par habitant des huit pays d'Europe centrale entrés en 2004 est supérieur de 27 % à ce qu'il aurait été sans l'adhésion. Pour la Pologne seule, le bond est de 40 %. La cohésion a fonctionné.
Mais pour qui ? La Bulgarie et la Grèce affichaient en 2025 un PIB par habitant à 68 % de la moyenne européenne — trente points de moins que la Tchéquie. La Roumanie, la Lettonie, l'Estonie plafonnent entre 70 et 75 %. Quant au Mezzogiorno, il navigue autour de 60 % — Calabre et Campanie sous la barre des 25 000 euros par tête, soit moins de la moitié de la Lombardie voisine.
La convergence a fonctionné pour les plus dynamiques, ceux qui avaient déjà des structures industrielles, une administration capable, un tissu de PME exportatrices. Pour les autres, l'écart reste béant. Couper le robinet avant la fin du processus, c'est le paradoxe du dernier kilomètre.
Un contrat à renégocier
Ce pacte, forgé par Delors en 1986, a tenu quarante ans. Si l'Union pivote vers un budget de puissance industrielle, elle en change les termes. Le changement de paradigme n'est pas forcément illégitime : la menace russe, le retard technologique face aux États-Unis et à la Chine, l'urgence de la défense plaident pour lui. Les échanges lors du Conseil affaires générales du 26 mai ont opposé les uns et les autres dans des postures traditionnelles. Les seize ont montré leurs muscles. Mais le budget se joue à l'unanimité. Les contributeurs nets tiennent les cordons de la bourse. Le vrai compromis, quand il adviendra, passera par là où il passe toujours : quelque part entre ce que la Pologne exige et ce que l'Allemagne accepte de payer.
Pour la Suède : qualité et non quantité
Dans le camp des payeurs nets, Jessica Rosencrantz, la ministre suédoise des Affaires européennes, a plaidé pour « un meilleur budget, pas un plus gros budget. » Sa collègue danoise ne se considère pas comme une « frugale », mais comme une « modernisatrice » du budget. Le budget peut être plus élevé, à condition que chaque euro supplémentaire serve une priorité nouvelle — défense, compétitivité, soutien à l'Ukraine.
Pas question de financer « les enjeux du passé. » Comme si la souveraineté alimentaire de la PAC devait être une vieille lune… Comme toujours, les Néerlandais sont rugueux dès qu'il s'agit de dépenser. Le ministre des affaires étrangères, Tom Berendsen, juge « inacceptable » la proposition actuelle de la Commission qui rehausserait la contribution néerlandaise.
Mais c'est l'Allemagne qui a posé les termes les plus durs. L'ambassadeur Thomas Ossowski a tracé une ligne rouge explicite : l'architecture budgétaire proposée par la Commission doit être préservée telle quelle. « Il n'y aura pas de retour au statu quo avec nous. » Le volume global du budget doit être abaissé : la proposition de la Commission ferait bondir la contribution nationale allemande de 75 à 80 % — une addition insupportable pour un pays qui mène simultanément un effort massif de réarmement et tente de retrouver l'équilibre budgétaire après des années de déficit.
Surtout, Berlin a fermé deux portes que les Amis de la Cohésion espéraient encore ouvertes : aucun nouvel instrument de dette, aucun report du remboursement de NextGenerationEU. Berlin brandit sa Loi fondamentale pour s'opposer à toute dette commune. Or c'est précisément sur ces deux leviers que les seize comptaient pour desserrer l'étau.
Paris et la dette commune
La France n'entre dans aucune des deux coalitions. Elle a un pied dans chaque camp et poursuit sa ligne de « souveraineté européenne » martelée depuis neuf ans. Benjamin Haddad, ministre délégué chargé de l'Europe, a soutenu, à Bruxelles, le Fonds européen de compétitivité et le principe d'excellence. Mais il y ajoute un troisième principe que ni Berlin ni Stockholm n'ont mentionné : la « préférence européenne ».
Le Fonds européen de compétitivité ne doit pas seulement financer les meilleurs projets, il doit financer les meilleurs projets européens, à savoir ceux qui produisent et innovent sur le territoire de l'Union. Une façon de prévenir une fuite de capitaux européens dans les poches de multinationales délocalisées.
Sur le financement, Paris trace une ligne inverse de celle de Berlin : pas de nouveau budget sans nouvelles ressources propres (donc des taxes nouvelles). Et contrairement à l'Allemagne, la France n'exclut pas un instrument d'endettement ciblé pour financer l'innovation de rupture. « L'Europe est en situation de sous-investissement, et donc de sous-endettement », a plaidé Benjamin Haddad, rejoignant ainsi une proposition des 16.
La France vigilante sur la PAC
Sur la PAC enfin, le ministre délégué a glissé un avertissement : Paris demeure « très vigilante » contre toute « décommunautarisation » de la politique agricole, ce qui rapproche, là aussi, la France des Amis de la Cohésion. L'Autriche, elle, a joué la partition frugale sans nuance, réclamant une réduction significative du volume global.
Sa représentante, Claudia Bauer, fut la seule à avoir plaidé pour le maintien des rabais sur les contributions nationales (dont son pays profite). Or les seize signataires des « Amis de la cohésion » exigeaient précisément leur abolition. Actuellement, le total des rabais (accordés à l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas, la Suède et le Danemark) représente 52 milliards d'euros sur 7 ans.
Ce premier tour de table précède la publication, le mois prochain, par la présidence chypriote, de la première proposition budgétaire chiffrée avec précision (la negobox en jargon bruxellois). Les États membres se sont donnés six mois pour conclure ce bras de fer budgétaire, figure imposée de la vie européenne qui porte, tenez-vous bien, sur un budget riquiqui de 1 % du revenu européen… Près d'un an après la proposition de la Commission de juillet 2025, les points de vue ne se sont pas rapprochés.
